Fasteignarþróunarverkefnið Borgarlína

Mál málanna á Stór-Reykjavíkursvæðinu er Borgarlínan, nýtt og afkastamikið kerfi almennings-samgangna sem brátt mun verða að veruleika. Það er freistandi að veðja á jákvæða útkoma, en ef Borgarlínunni er stillt upp sem venjulegu fasteignaþróunarverkefni, hvaða vísbendingar gefur það?

Mál málanna á Stór-Reykjavíkursvæðinu er Borgarlínan, nýtt og afkastamikið kerfi almennings-samgangna: léttlesta á gúmmíhjólum sem aka hindrunarlaust á sérspori eftir samgöngu¬- og þróunarásum sem búið er að festa í svæðisskipulagi. Með meiri ferðahraða, tíðni og öðrum gæðum eiga almenningssamgöngur að vera samkeppnishæfari við aðra ferðamáta, eins og það er orðað á vef Samtaka sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu (SSH). Borgarlínan var fest í sessi í nýlegum samgöngusáttmála ríkisins og sveitarfélaganna á höfuðborgar¬svæðinu í september á síðasta ári og verkefninu tryggð fjárframlög ríkis og sveitarfélaga að hluta. Undirbúningur er hafinn af fullum krafti og sérstök Verkefnisstofa Borgarlínu tekin til starfa.

Borgarlínunni er ætlað að hífa hlutdeild almenningssamgangna svo um munar, úr núverandi 4% í 12% á 20 ára tímabili. Í fljótu bragði er ekki hægt að finna upplýsingar um það hvenær hlutdeildin hafi verið svo há síðast, en ljóst að fara þarf langt aftur í 20. öldina til að finna sambærilegt hlutfall. Það var þessi sömu mögru 4% um aldamótin síðustu, fyrir sléttum 20 árum síðan. Á Reykjavíkursvæðinu er einkabíllinn kóngurinn með meiru, með um 77% hlutdeild í öllum ferðum, sem er nokkurs konar Evrópumet. Tilgangurinn með Borgarlínunni er að fara aðra leið en að reyna að byggja sig út úr umferðartöfum með sífelldum viðbótum við gatnakerfið, leið sem festir borgina enn frekar í viðjur vanans, að nota einkabílinn í allt: samgöngumáta sem notar mesta plássið, mestu orkuna og mengar mest af öllum. Sumar elska það, aðrir hata það en allir borga fyrir það. Það er nauðsynlegt að vinna bug á fíkninni: fyrir betri borg og ef ná á markmiðum Parísar¬sáttmálans.

Það er auðvelt að leyfa svo háleitri hugmynd að njóta vafans þegar kemur að því að meta líklegan árangur til framtíðar. Hugmyndin er spennandi, mikilvæg, ný og – jafnvel þótt vagnarnir verði á gúmmíhjólum – pínu sexí. Er þetta ekki pottþétt negla? Jú – myndu margir segja. Það er búið að leggjast í víking og skoða Borgarlínur um alla Evrópu og gera rannsóknir og skýrslur. Það er freistandi að líta á það sem tryggingu fyrir fínu verkefni. En mörg uppbyggingar¬- og innviðaverkefni eiga samt á hættu að fara úrskeiðis þrátt fyrir góðan undirbúning og fína þekkingu og reynslu allra sem að því koma. Því valda Svartir svanir – óvæntar og óþekktar breytur – sem spillt geta fyrir bestu áætlunum. Hvernig geta þeir spillt fyrir og hverjar eru líkurnar?
Til að leggja mat á niðurstöður og líkur er gagnlegt að stilla Borgarlínuverkefninu upp sem hefð¬bundnu fasteignarþróunarverkefni. Í þeim skiptir máli að bæði inngjöfin og útkoman séu góð: að varan sé eftirsótt og seljist vel án þess að meiru sé til kostað en til stóð. Í tilfelli Borgarlínunnar er inngjöfin tíminn og fjármagnið sem fer í verkefnið á meðan útkoman er notkunin og allar þær jákvæðu hliðar sem hún hefur. Segja má að verkefnið teljist vel heppnað ef inngjöfin og ávinningurinn eru í þokkalegu samræmi við væntingar. þ.e. að verkefnið verði unnið innan áætlaðra marka tíma og kostnaðar (alla vega bara hóflega umfram áætlanir) og að hlutdeild farþega með almennings¬samgöngum (og vistvænna samgangna almennt) aukist í samræmi við væntingar. Það er mikilvægt, ekki bara út frá hinum góðu ytri áhrifum sem af því verða heldur til að tekjur af farmiðasölu standi áfram undir sambærilegu hlutfalli kostnaðar og nú – helst minna. Kalla má þetta sviðsmynd eitt. Í sviðsmynd tvö fer inngjöfin verulega yfir áætlun en notkun stenst. Í sviðsmynd þrjú standast tíma- og kostnaðar¬áætlanir en notkunin/eftirspurnin er langt undir væntingum. Fjórða sviðsmyndin – sú versta – er þar sem bæði gerist. Skoðum þessar fjórar sviðsmyndir nánar.

Vegagerðin er aðili að Borgarlínunni og verða framkvæmdir unnar í gegnum hana. Það er traustleika-merki, en framkvæmdir á vegum Vegagerðarinnar fara sjaldnast langt yfir áætlanir: flest verkefna fara aldrei meira en 10% yfir. Þó eru til dæmi um hitt og er þá gjarnan um að ræða verkefni sem fela í sér nýlundu eða óvenjulegar aðstæður, eins og t.d. jarðgöng eða hafnir. Einnig hafa nýleg verkefni Vegagerðarinnar í þéttbýli átt það til að fara heldur mikið yfir áætlaðan kostnað: t.d. fór nýlegur Arnarnesvegur um 42% yfir áætlun og mislæg gatnamót á Arnarnesveg um 27% yfir áætlun. Nýleg Borgarlínu- og léttlestarverkefni í nágrannalöndunum hafa einnig, sum hver, farið hátt yfir áætlanir. Nýlegt Borgarlínuverkefni í Stavanger fór 25% yfir í kostnaði og léttlest í Árósum um 35%. Og í ljósi þess hve mikil nýlunda Borgarlínan, með öllum þeim óvanalegu aðstæðum sem í henni eru, s.s. með brúm yfir Fossvog og Elliðaárósa og viðkvæmum aðstæðum s.s. í gegnum íbúabyggð í Kársnesi og miðbænum, er eðlilegt að setja hana í hærri áhættuflokk en hefðbundin Vegagerðarverkefni úti á landi. Svartir svanir gætu leynst víða. Vonandi er ekki of gróft og ekki of móðgandi við neinn að segja að allt að helmings-líkur séu á að kostnaður við verkefnið fari umtalsvert fram úr áætlun.

Skiptum yfir í útkomuhliðina. Samkvæmt áætlun á hlutdeild almenningssamgangna í öllum ferðum á höfuðborgarsvæðinu að þrefaldast til 2030. Það er 200% aukning. Hlutur einkabílsins dragist saman svo um muni: fari niður í „almenna“ 58% hlutdeild. Í stuttu máli, að ferðavenjur verði líkt og í „venjulegri“ evrópskri borg eins og þær eru í dag. Með því að beina nær allri uppbyggingu íbúða¬svæða á upptökusvæði Borgar¬línunnar sé grundvöllur hennar styrktur til muna og að þessir tveir þætti vinni saman að þessu mark¬miði. Hvað segja fordæmi til um slíkar væntingar? Vegna skorts á borgum á Íslandi þarf að fara út í heim.
Stór-Reykjavíkursvæðið er ekki eina borgin sem hefur fetað þessa slóðir. Mikil bylgja fer um vestrænar borgir í viðleitni til að auka veg vistvænna ferðamáta. Árangurinn hefur þó látið á sér standa oftar en hitt, þótt finna megi dæmi þar sem hann er sannarlega mælanlegur. Seattle í Bandaríkjunum er dæmi það: hlutur almennings¬samgangna jókst um þriðjung frá 2005, samhliða fjárfestingum í léttlestum og öðrum stuðnings¬aðgerðum: þéttingu byggðar, eflingar strætó til jafns við léttlestir og sértækum gjöldum á skráningu nýrra bifreiða. Bílaumferð minnkaði um 5%. Í Kaupmanna¬höfn er ekki búist við að hlutur almenningsamgangna aukist til 2030 þrátt fyrir nýjan metro-cityring: farþegar koma aðallega úr eldri strætóleiðum sem hafa verið lagðar niður með tilkomu hans. Farþegar í nýopnaðri léttlest í Árósum eru 30% undir áætlun og vegna kostnaðar¬framúrkeyrslu er jafnvel rætt um að leggja niður strætóleiðir til að spara. Semsagt, ekkert er öruggt. Og, það sem verra er, þá er í fljótu bragði ekki hægt að finna borg sem hefur náð viðlíka viðsnúningi og hér er stefnt að. Ekki þá nema í ákveðnum borgarhlutum, líkt og í miðborg Kaupmannahafnar. Það þarf ekki að koma á óvart: breyting á ferðavenjum gríðarlega flókið verkefni. Svo vitnað sé í pistil á netinu um þetta mál – getting it right is tricky. Enda eru ferðavenjur afleiðing yfir þrjátíu áhrifaþátta, en ekki bara fjögurra eða fimm. Svartir svanir leynast því mjög víða hér líka. Eitthvað sem hefur lítil áhrif í einni borg getur haft mikil áhrif í annarri. Í þessu sambandi má vitna í Janette Sadik-Kahn, fyrrverandi samgöngu¬stjóra New York-borgar sem segir í bók sinni Streetfight frá 2017 – um baráttu hennar fyrir betri götum: Það þarf að horfa sérstaklega á hverja borg fyrir sig og ekki halda að það sem virki í einni borg virki sjálfkrafa í annarri.

Það þarf líklega ekki marga Svarta svani til að halda aftur af þessum mikla vexti sem Borgarlínunni er ætlað að standa undir. Samspil áhrifaþátta á ferðavenjur hér virðist enn vera frekar lítt rannsakað, sem er áhyggjuefni. Og skortur á viðlíka fordæmum erlendis er það líka. Vonandi móðgast enginn þegar því er velt upp að það séu kannski í besta falli séu um helmingslíkur á að útkoman valdi ekki vonbrigðum – verði eitthvað nærri skilgreindum væntingum alla vega. Það leiðir til þess að um fjórðungslíkur eru á hverri sviðsmynd og, eðli málsins samkvæmt, einungis fjórðungslíkur á að Borgarlínuverkefnið heppnist vel: standist tíma- og kostnaðaráætlanir (þokkalega) og leiði til (hátt í) þreföldunar á farþegum.

Þetta er að sjálfsögðu einföld fabúlering og kannski allt of svartsýn. En minnir á að það er til mikils að vinna að auka sem mest við getum líkurnar á vel heppnuðu verkefni. Og það er hægt að gera margt. Til dæmis er að fara skemmri skírn við það að útbúa sérrými Borgarlínunnar – að fordæmi t.d. Malmö í Svíþjóð – og leyfa henni að samnýta almennar akreinar þar sem bílaumferð er lítil. Slíkt ætti ekki að koma nema óverulega niður á ferðatíma og sparar strax mikið í stofnkostnaði. Borgarlínuvagnar eru dýrir og hvert farþegapláss kostar tvöfalt meira en í hefðbundnum strætisvagni: unnt er að spara með því að nota hefðbundnari strætisvagna, s.s. liðvagna þar til eftirspurnin kallar á hina miklu rýmd Borgarlínuvagns. Enda virðist fólk almennt ekki gagnrýna hvers konar vagnar flytji það: aðrir þættir á borð við tíma og sveigjanleika skipta meira máli. Svo gæti verið ástæða til að stilla væntingunum í hóf, í það minnsta þegar sett eru upp rekstrarlíkön fyrir verkefnið. Kannski var það hugmyndin frá byrjun – að tóna þær niður eftir því sem tíminn líður og þekkingin eykst. Síðast en ekki síst virðist ástæða til að kafa dýpra í samspil áhrifaþátta á ferðavenjur og ákvarða betur vægi þeirra. Ellegar er það meira undir lukkudísunum komið hvort Borgarlínan skili sínu.

Margir pólitískt kjörnir fulltrúar styðja verkefnið heilshugar og er það rétt afstaða. Þeir hafa það í hendi sér að veita Borgarlínuverkefninu aðhald í takti við það sem hér hefur komið fram, og auka þannig líkurnar á góðri niðurstöðu. Í húfi er betri borg, ábyrg meðferð skattfjár og pólitískt langlífi – það munar um minna.

Samúel T. Pétursson skrifar (Sjá alla)

Samúel T. Pétursson skrifar

Sammi hóf að skrifa á Deigluna í maí 2005.