Orsakir Spillingar

Ýmsum blöskrar stöðuveitingar, bitlingar og baktjaldamakk sem viðgengst í íslenskum stjórnmálum, og vissulega er sumt ekki til eftirbreytni. En þrátt fyrir það er Íslensk pólítík í alþjóðlegum samanburði jafnóspillt og Íslenska náttúran, og í nýlegri rannsókn mældist Ísland minnst spillta land í heimi. Hvers vegna ætli það sé?

Ýmsum blöskrar stöðuveitingar, bitlingar og baktjaldamakk sem viðgengst í íslenskum stjórnmálum, og vissulega er sumt ekki til eftirbreytni. En þótt ekki megi horfa fram hjá því sem betur má fara er ljóst að í alþjóðlegum samanburði standa Íslendingar sig einstaklega vel á þessu sviði.

Fjölþjóðlegu samtökin Transparency International, sem sérhæfa sig í rannsókn á spillingu, framkvæma á hverju ári könnun á því hversu mikil spilling viðgengst í löndum heims. Í síðustu könnuninni voru tekin til skoðunar 159 lönd um allan heim. Rannsóknin tekur því til um 80% allra ríkja í heiminum, og sennilega yfir 95% heimsins samkvæmt höfðatölu. Í fyrsta sæti í þessari könnun var enginn annar en litla Ísland, með einkunnina 9,7 af 10 mögulegum. Skammt á hæla Íslands fylgdu Finnland, Nýja Sjáland, Danmörk og Singapore með einkunnir á bilinu 9,6 til 9,4. Á hinum endanum eru lönd eins og Haiti, Myanmar, Turkmenistan, Bangladesh og Chad, með einkunnirnar 1,8 til 1,7.

Það er rétt að taka fram að þessi rannsókn beindist einvörðungu að mútum, og því var ýmislegt sem leggst illa í landann ekki talið til spillingar í þessari könnun. Hreppapólítík, fjölmiðlalög og pólitískar skipanir hæstaréttardómara voru sér í lagi ekki meðal þess sem var til skoðunar, enda leikur ekki grunur á að peningar hafi skipt um hendur í tengslum við slíka atburði á Íslandi.

En hvað var þá til rannsóknar? Alls kyns gjörningar þar sem peningar eru afhentir í skiptum fyrir hagfellda niðurstöðu í stjórnsýslunni. Greiðslur til stöðumælavarða í skiptum fyrir niðurfellingu sektarmiða, eða til lögregluþjóna fyrir niðurfellingu hraðaksturssektar. Greiðslur til skipulagsnefndarmanna fyrir byggingarleyfi, til tollstjóra fyrir innflutningsleyfi, til dómara fyrir rétta niðurstöðu í sakamálum, og svo framvegis.

Allt eru þetta hlutir sem þekkjast ekki á Íslandi – og það endurspeglast í könnuninni. En hvers vegna eru slíkir gjörningar, sem eru daglegt brauð í mörgum löndum heims, algerlega óskiljanlegir fyrir Íslendingum?

Í rannsókn sem Daniel Treisman gerði á fylgifiskum spillingar kom ýmislegt áhugavert í ljós. Mikilvægasta breytan var landsframleiðsla á hvern einstakling. Rík lönd eru miklu minna spillt en fátæk lönd. Það er auðvelt að ímynda sér hvers vegna svo er. Í fyrsta landi geta rík lönd rekið mun betra löggæslu- og réttarkerfi en fátæk lönd svo mun líklegra er að spilling komist upp. Í öðru lagi hafa rík lönd efni á að borga opinberum starfsmönnum það há laun að hlutfallslegur ávinningur þeirra af því að þiggja mútur verður mun minni. Öflugir fjölmiðlar, upplýstir þegnar og ýmislegt annað sem einkennir efnaðar þjóðir er líka líklegt til að gera spillingu erfiðari í framkvæmd.

Einnig er hægt að ímynda sér að spilling geri rekstur fyrirtækja erfiðari og orsakasamhengið gangi í hina áttina, þannig að spilling minnki hagvöxt og þjóðarframleiðslu til lengri tíma. Sumir, þar á meðal Jeffrey Sachs, telja að áhrif spillingar á hagvöxt séu lítil, en fleiri eru þó á þeirri skoðun að um tvíþætt orsakasamhengi sé að ræða. Þannig getur mikil spilling átt sinn þátt í að halda ríkjum í fjötrum fátæktar, sem aftur kemur í veg fyrir að ríkið geti unnið á spillingunni sem þar viðgengst. Ísland er aftur á móti á hinum endanum, með nánast enga spillingu og góðan hagvöxt.

Einnig hafa fundist tengsl á milli launamunar í þjóðfélaginu og spillingar, og eykst spilling með launamun. Skýringanna á því kann að vera að leita í því að ef launamunur er mikill þá getur mútuþægni borgað sig, jafnvel þótt opinberir starfsmenn búi ekki við örbirgð, vegna þess að ofurríkir einstaklingar geta boðið mútur sem skipta verulegu máli. Önnur skýring gæti verið sú að samheldni og samábyrgð séu minni í samfélögum þar sem launamunur er mikill, og að fólk trúi því að þeir sem hafa auðgast séu líklegir til að hafa auðgast á óheiðarlegan hátt.

En þótt auðlegð þjóða og einstaklinga hafi mikil áhrif á spillingu er hún síður en svo eini áhrifavaldurinn. Af einhverjum orsökum fá fyrrverandi nýlendur Breska heimsveldisins að meðaltali tveim heilum hærri einkunn (af 10) á kvarða Transparency International, og eru því mun minna spillt en lönd sem aldrei hafa verið breskar nýlendur. Erfitt er að átta sig á því hvað veldur þessum mun, en ljóst er að Bretar lögðu talsverða áherslu á að innleiða breskt stjórnsýslukerfi og lagaumhverfi. Þeir þættir duga þó ekki til að útskýra þennan mun, því ríki sem hafa innleitt breskt réttarkerfi, en hafa aldrei verið breskar nýlendur, njóta þess ekki í lægri spillingu. Þar sem Ísland hefur aldrei verið bresk nýlenda útskýrir þetta ekki góðan árangur Íslands – nema ef vera kynni að hernámsárin hafi gert okkur svona gott.

Annar sérkennilegur fylgifiskur óspilltra yfirvalda er hlutfall mótmælenda í hverju landi. Lönd þar sem margir íbúar eru mótmælendatrúar (svo sem Ísland) fá hærri einkunn en lönd þar sem engir mótmælendur búa. Áhrif mótmælendatrúar á spillingu virðast aðallega felast í því að mótmælendur eru líklegri til að haga stjórnkerfi sínu með þeim hætti að spilling á erfiðara uppdráttar.

Þessi tenging kemur væntanlega mörgum á óvart, en Treisman er þó ekki sá fyrsti sem lætur sér detta í hug að mótmælendatrú hafi víðtæk áhrif á þjóðfélagið. Max Weber taldi til dæmis að kenningar þær sem mótmælendur, og sér í lagi Kalvínistar, aðhyllast, séu grundvöllur kapítalisma. Þótt tengsl trúar og kapítalisma hafi nú að mestu verið rofin er ljóst að fordæming bæði kaþólsku kirkjunnar og Kóransins á vöxtum hafði ekki jákvæð áhrif á þróun kapítalisma, og að stuðningur Kalvíns við vaxtalán gerði fjármögnun auðveldari meðal mótmælenda en annarra.

Eins og fram kom að ofan hefur fyrirkomulag stjórnkerfisins sjálfs einnig áhrif á spillingu. Það kann að koma ýmsum á óvart að lýðræðisríki eru almennt ekkert minna spillt en einræðisríki, þegar tekið hefur verið tillit til annarra þátta. En þegar einungis eru skoðuð ríki sem hafa búið við stöðugt lýðræði í langan tíma (frá 1950), sést að þau ríki fá einum heilum hærri einkunn en þau sem ekki hafa búið við stöðugt lýðræði í langan tíma.

Ríki sem búa við dreift stjórnkerfi eru spilltari en þau sem búa við miðstýrt stjórnkerfi. Með öðrum orðum, þegar tekið hefur verið tillit til annarra þátta eru ríki þar sem héruð innan landsins hafa lítil völd samanborið við ríkisstjórnina (eins og Ísland, Portúgal og Frakkland), minna spillt en ríki þar sem héruð eru valdamikil (eins og Bandaríkin, Spánn og Þýskaland).

Hér hefur verið stiklað á stóru um líklega orsakavalda spillingar. Þótt Ísland standi nú vel í alþjóðlegum samanburði á spillingu er engin ástæða til að sofna á verðinum. Ýmsir þættir í þróun Íslensks samfélags að undanförnu eru líklegir til að draga úr spillingu en aðrir þættir eru líklegir til að auka hana. Þegar einstaklingar og stjórnvöld mynda sér skoðanir um hvernig rétt sé að haga þjóðfélagsskipan á Íslandi eru margir þættir sem þarf að taka tillit til. Spilling er einn þessara þátta og því er nauðsynlegt að gera sér grein fyrir því hvernig best er að koma í veg fyrir hana til lengri tíma.