Evrópa lögfræðinganna

EU_expansion.jpgAfrakstur sextán mánaða starfs ráðstefnunnar eru um 250 blaðsíður af stjórnarskrárdrögum. Regluverk Evrópusambandsins er býsna umfangsmikið og til þess að hægt sé að ætlast til að þegnar Evrópusambandsins þekki gildandi rétt þarf eflaust að taka upp umfangsmikla kennslu á öllum skólastigum.

EU_expansion.jpgValéry Giscard d’Esting, fyrrverandi Frakklandsforseti og forseti framtíðarráðstefnu Evrópusambandsins, kynnti leiðtogum ESB drög að nýrri stjórnarskrá sambandsins í Grikklandi í sumar eins og kunnugt er. Drögunum var nokkuð vel tekið af leiðtogum ríkjanna, þótt sumir hverjir gerðu fyrirvara við einstaka efnisþætti, svo sem takmörkun á neitunarvaldi ríkja og það að ekki er minnst á kristnidóminn í texta stjórnarskrárinnar.

Gerð stjórnarskrársáttmála fyrir Evrópusambandið stóð svo til að ljúka á margra vikna ríkjaráðstefnu, sem hófst í Róm fyrir mánuði síðan. Óvíst er hvort það takist fyrir áramót, en Ítalir, með Silvio Berlusconi í fararbroddi, sem nú sitja í forsæti í Evrópusambandinu, leggja mikla áherslu á að svo verði. Þá verður ný stjórnarskrá sambandsins kennd við Róm, líkt og stofnsáttmáli Evrópubandalagsins, sem undirritaður var einmitt í Róm árið 1957.

Stjórnskipunardrögin, sem nú liggja á borðinu, eru samin af framtíðarráðstefnu Evrópusambandsins. Framtíðarráðstefnan er nokkurs konar málefnaþing, skipað fulltrúum frá ríkisstjórnum núverandi og tilvonandi aðildarríkja, þingmönnum Evrópuþingsins og meðlimum þjóðþinganna. Henni var komið á fót eftir leiðtogafund ríkja ESB í Laeken í Belgíu árið 2001 og gefið það verkefni að koma með tillögur að framtíðarskipulagi ESB.

Afrakstur sextán mánaða starfs ráðstefnunnar eru um 250 blaðsíður af stjórnarskrárdrögum. Með þessum drögum er nokkuð aukið á valdheimildir stofnana Evrópusambandsins og hið svokallaða þriggja stoða kerfi líður undir lok. Þannig hefur samstarf í lögreglu- og dómsmálum, sameiginleg stefna í öryggis- og varnarmálum og ýmislegt fleira verið fært undir hinn yfirþjóðlega hatt Evrópubandalagsins. Í stjórnarskráninni eru lögfestar mikilvægar meginreglur Evrópusambandsins, eins og reglurnar um beina réttarverkan og forgangsáhrif laga Evrópuréttarins fram yfir landslög ríkjanna, sem mótaðar voru í dómaframkvæmd Evrópudómstólsins fyrir um margt löngu síðan, en hafa ekki verið orðaðar með skýrum hætti fyrr í sáttmálum Evrópusambandsins. Er fátítt að svona ákvæði sjáist í samningum milli fullvalda ríkja. Mannréttindakaflanum margumtalaða, sem legið hefur fyrir frá því í Nice, hefur síðan verið fenginn staður í texta stjórnarskrárinnar. Of langt mál er að rekja þær breytingar, sem verða á Evrópusambandinu, ef stjórnarskráin verður að veruleika, en þær eru ófáar.

Markmiðið með stjórnarskrá Evrópusambandinu til handa og starfi framtíðarráðstefnunnar var fyrst og fremst að gera regluverkið einfaldara. Afleidd löggjöf Evrópusambandsins telur um 97 þúsund blaðsíður og með stjórnarskránni átti minnka þetta bákn. En næst þetta markmið með þeirri stjórnarskrá sem nú liggur fyrir? Bendir hún ekki einmitt sjálf í öfuga átt? Eru 250 blaðsíður ekki aðeins of nákvæmar útfærslur fyrir stjórnarskrá? Eru drögin, einkum lokakafli þeirra, ekki farin að nálgast skýringar- eða fræðirit fremur en lagasetningu?

97 þúsund blaðsíður af afleiddri löggjöf. Til samanburðar má benda á að nýútkomið Lagasafn Íslands er rúmar 1800 blaðsíður á lengd. Lengdin er þó ekki allt heldur er það efnið sem skiptir máli. Það er þó spurning hversu bættari Evrópubúar eru með reglur sem segja til um bráðabirgðaráðstafanir varðandi kryddvín, drykki blandaða með kryddvínum og hanastél blönduð með kryddvínum, líkt og reglugerð 1601/91 EBE segir til um, svo dæmi séu tekin.

Átta fulltrúar framtíðarráðstefnunnar virðast ekki sannfærðir um að með stjórnarskránni hafi tekist að einfalda regluverk Evrópusambandsins né heldur að öðrum markmiðum hafi verið náð. Í viðauka, er fylgir skýrslu framtíðarráðstefnunnar og ber heitið Laeken’s Lost Missions, lýsa þessir fulltrúar því yfir að þeir geti ekki fallist á drögin að stjórnarskrá Evrópusambandsins, þar sem með þeim hafi ekki tekist að ná fram skilyrðum Laeken-yfirlýsingarinnar. Yfirlýsingin er síðan rakin lið fyrir lið og það rökstutt af hverju skilyrðunum hafi ekki verið náð. Á það er bent að með stjórnarskránni hafi ekki tekist að leysa úr því vandamáli sem 97 þúsund blaðsíður af afleiddri löggjöf skapar.

Það er vandséð hvort hinum almenna borgara í Evrópusambandinu muni takast betur að fóta sig í regluverki ESB eftir þessar breytingar. Ég leyfi mér að efast um að almenningur nenni að setjast niður og lesa 250 blaðsíðna stjórnarskrá, hvað þá rýna eitthvað í afleiddu löggjöfina. Með þessu áframhaldi væri ef til vill best að taka upp kennslu í Evrópurétti í öllum grunn- eða framhaldsskólum aðildarríkja. Að minnsta kosti verður nóg að gera fyrir lögfræðinga, enda ærin tækifæri til lagaklækja í 97 þúsund blaðsíðum.